國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”劃定
1 問 國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，有關(guān)規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等過渡期政策如何銜接？如：是否可以允許地方結(jié)合實(shí)際對規(guī)劃用途進(jìn)行調(diào)整并在過渡期實(shí)施；允許村民住宅、集體公益設(shè)施等民生類項(xiàng)目及農(nóng)產(chǎn)品加工廠、旅游基礎(chǔ)設(shè)施等一二三產(chǎn)融合項(xiàng)目， 在協(xié)調(diào)“三區(qū)三線”，縣級人民政府出具承諾的前提下，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，后續(xù)在國土空間總體規(guī)劃及村莊規(guī)劃編制時直接落圖？
答：國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，有關(guān)規(guī)劃規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)等過渡期政策銜接要求，按照《自然資源部關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕129號，以下簡稱129號文） 執(zhí)行。
過渡期，對于超出現(xiàn)行依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，如進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)與'三區(qū)三線'管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模，并按照現(xiàn)行法規(guī)和法定規(guī)劃的管控規(guī)則與程序要求進(jìn)行。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)應(yīng)按照現(xiàn)行規(guī)定辦理，與項(xiàng)目類型無關(guān)。
2 問 如果已完成“三區(qū)三線”劃定，在具體項(xiàng)目辦理選址或土地征轉(zhuǎn)時，可否直接以詳細(xì)層面規(guī)劃（控規(guī)、村規(guī)）作為依據(jù)，辦理項(xiàng)目規(guī)劃用地手續(xù)？不再參考總體層面規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）。
答：具體項(xiàng)目辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用、土地征收時，首先應(yīng)依據(jù)市、 縣、鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃（城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃）， 以確保項(xiàng)目符合規(guī)劃。在詳細(xì)規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃、村莊規(guī)劃）覆蓋到的區(qū)域，具體項(xiàng)目辦理選址意見書時，可直接以詳細(xì) 規(guī)劃作為依據(jù)，覆蓋不到的區(qū)域可依據(jù)市、縣、鄉(xiāng)國土空間總體規(guī)劃。
3 問 如何理解129號文件提出的“附圖承諾”納入在編國土空間規(guī)劃，“附圖承諾”的具體內(nèi)容和操作要求有哪些？
答：“附圖承諾”的具體內(nèi)容為以2020年度國土變更調(diào)查為底圖，標(biāo)識報部的“三區(qū)三線”劃定成果，以及建設(shè)項(xiàng)目的空間范圍和布局方案等矢量信息。
報國務(wù)院批準(zhǔn)用地用海的項(xiàng)目，須逐級審核認(rèn)定后，將項(xiàng)目用地空間范圍邊界線及承諾方案矢量數(shù)據(jù)按程序納入國家級國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)；其他項(xiàng)目的矢量數(shù)據(jù)， 按程序納入省級國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。各地應(yīng)在編制國土空間規(guī)劃過程中，充分銜接承諾方案。承諾方案落實(shí)情況在審查市、縣國土空間總體規(guī)劃時進(jìn)行復(fù)核，若未落實(shí)的，不予批準(zhǔn)市、縣國土空間總體規(guī)劃。
4 問 “三區(qū)三線”劃定成果將以何種形式體現(xiàn)批準(zhǔn)，何時能夠啟用？
答：各?。▍^(qū)、市）“三區(qū)三線”劃定成果數(shù)據(jù)庫經(jīng)部質(zhì)量檢查通過后，按照成熟一個、啟用一個原則，即行啟用，作為建設(shè)項(xiàng)目用地用海組卷報批的依據(jù)。
5 問 如何確定涉及生態(tài)保護(hù)紅線允許有限人為活動的建設(shè)用地審批層級？能否明確此類“有限人為活動”項(xiàng)目用地預(yù)審的審批層級？
答：允許有限人為活動涉及新增建設(shè)用地，“有限人為活動”項(xiàng)目用地預(yù)審的審批層級，按照《關(guān)于明確用地預(yù)審工作要點(diǎn)規(guī)范報部初審報告格式的通知》（自然資用途管制函〔2022〕 45 號，以下簡稱45號司函），原則應(yīng)由省級自然資源主管部門預(yù)審，如省級人民政府依據(jù)中辦、國辦《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》制定的本省有限人為活動監(jiān)管辦法另有規(guī)定的，從其規(guī)定。
農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收，不改變原有審批層級，按現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定辦理。
6 問 關(guān)于129號文中第2條“建設(shè)項(xiàng)目涉及生態(tài)保護(hù)紅線， 屬于有限人為活動的……”的內(nèi)容中，“建設(shè)項(xiàng)目”在縣級國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)前，能否釆取承諾納入的方式，允許有限人為活動？
答：此類情形不在采取承諾方式的范圍中。
7 問 關(guān)于“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃引領(lǐng)約束”，能否明確省人民政府符合允許有限人為活動的意見具體內(nèi)容，明確省級人民政府出具不可避讓性論證意見與允許有限人為活動意見的關(guān)系，兩個意見能否合并出具？
答：省級人民政府認(rèn)定意見主要需具體說明項(xiàng)目用地符合《自然資源部 生態(tài)環(huán)境部 國家林業(yè)和草原局關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線管理的通知（試行）》（自然資發(fā)〔2022〕142號，以下簡稱142號文）中允許的有限人為活動中的哪一種情形，并附必要的證明文件。
省級人民政府認(rèn)定意見與不可避讓論證意見不存在“合并出具”的問題。允許有限人為活動之外的國家重大項(xiàng)目才屬于“占用”。一個項(xiàng)目如果屬于允許有限人為活動，出具符合允許有限人為活動認(rèn)定意見；如果屬于“占用”，則出具不可避讓論證意見。
8 問 對于位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的單獨(dú)選址類項(xiàng)目，或在兩片城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之間具有聯(lián)絡(luò)作用的城市道路，在符合新劃定 “三區(qū)三線”管控要求的前提下，可否按照129號文、《自然資源部等7部門關(guān)于加強(qiáng)用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的通知》（自然資發(fā)〔2022〕130號以下簡稱130號文）精神直接落實(shí)建設(shè)用地規(guī)模，不再編制“規(guī)劃土地用途調(diào)整方案”？如仍需編制“規(guī)劃土地用途調(diào)整方案”具體內(nèi)容要求有哪些？涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，需附省級人民政府出具的不可避讓論證意見，請問是否還需提交規(guī)劃土地用途調(diào)整方案？
答：建設(shè)項(xiàng)目的安排應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模。如確需進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，應(yīng)參照本文第1問答口徑執(zhí)行。涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，必須符合142號文規(guī)定。
9 問 如果國土空間規(guī)劃城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定基數(shù)小，按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求，存在未將原允許建設(shè)區(qū)完全納入其中的情況，若批次用地報批以原土地利用總體規(guī)劃的允許建設(shè)區(qū)為審查依據(jù)，部分用地未納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，審批新增用地時與報批的新增建設(shè)用地須納入正在編制的規(guī)劃期至2035年的國土空間規(guī)劃的要求不符，存在該矛盾如何執(zhí)行？城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目是否也可采取附圖承諾方式？其用地規(guī)模如何管控？
答：按照《自然資源部關(guān)于做好近期國土空間規(guī)劃有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2020〕183號）明確的“新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地原則上應(yīng)布局在報批的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，并符合在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌'三條控制線'等空間管控要求”執(zhí)行。
10 問 尚未確定詳細(xì)空間位置的項(xiàng)目用地，如何確定符合國土空間規(guī)劃？尚未確定詳細(xì)空間位置的項(xiàng)目依據(jù)法定批復(fù)據(jù)實(shí)調(diào)整，逐步精準(zhǔn)確定位置和規(guī)模、落地上圖，具體如何操作？
答：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的項(xiàng)目用地，應(yīng)與“三區(qū)三線”管控要求不沖突，符合在編市縣國土空間總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)功能布局、空間結(jié)構(gòu)和時序安排等總體要求，符合項(xiàng)目涉及地區(qū)的土地用途、強(qiáng)度和規(guī)模、并結(jié)合控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和修改實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)上圖。
2022年7月，我部會同交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)公路水運(yùn)類規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目納入國土空間規(guī)劃“一張圖”的通知》（以下簡稱《通知》）,對于公路水運(yùn)項(xiàng)目，要求逐步完善帶精準(zhǔn)位置上國。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的未確定詳細(xì)空間位置的單獨(dú)選址項(xiàng)目，可參照《通知》規(guī)定執(zhí)行，但應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)帶精準(zhǔn)位置上圖要求，確保各類需求的空間布局不沖突。
用地計(jì)劃
11 問 計(jì)劃指標(biāo)預(yù)計(jì)有部分缺口，是否可以安排使用2020、 2021年節(jié)余指標(biāo)予以補(bǔ)足，再有缺口的，可否申請國家掛賬？
答：為落實(shí)中央穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤，切實(shí)保障有效投資用地需求，今年部相繼印發(fā)的《關(guān)于2022年土地利用計(jì)劃管理的通知》 （自然資發(fā)〔2022〕95號，以下簡稱95號文）、129號文明確了計(jì)劃指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)使用要求，“地方當(dāng)年計(jì)劃指標(biāo)不足的，可結(jié)轉(zhuǎn)使用前三年度節(jié)余指標(biāo)”。土地計(jì)劃是年度計(jì)劃，實(shí)行指令性管理，年度內(nèi)不能超計(jì)劃批地，不能掛賬使用下一年度計(jì)劃。
12 問 是否可以適當(dāng)放寬重大項(xiàng)目使用國家用地指標(biāo)條件， 將規(guī)定的“產(chǎn)業(yè)單獨(dú)選址項(xiàng)目用地”調(diào)整為“重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”, 對達(dá)到一定規(guī)模、年內(nèi)開工投產(chǎn)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目所需新增建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)保盡保？
答：我部積極支持符合國家產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地，對納入國家重大項(xiàng)目清單的項(xiàng)目，以及納入省政府重大項(xiàng)目清單的產(chǎn)業(yè)單獨(dú)選址項(xiàng)目，在用地審批時直接配置計(jì)劃指標(biāo)。為了確保項(xiàng)目水準(zhǔn)，除國家重大項(xiàng)目外，對省級重大項(xiàng)目既要限定項(xiàng)目層級，又要限定項(xiàng)目類型，必須為納入省政府重大項(xiàng)目清單的能源、交通、水利、軍事設(shè)施、產(chǎn)業(yè)單獨(dú)選址項(xiàng)目。因此，產(chǎn)業(yè)用地使用國家計(jì)劃的條件應(yīng)繼續(xù)按照95號文的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?？煞e極爭取將省內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入國家重大項(xiàng)目清單，納入后無論是否單獨(dú)選址，均由部直接配置計(jì)劃指標(biāo)。
13 問 工業(yè)用地（化工）、采礦用地（金屬礦、非金屬礦， 如機(jī)制砂）、倉儲用地、炸藥倉庫（有鄰避要求的）、加油站等是否適用129號文中所指的產(chǎn)業(yè)單獨(dú)選址項(xiàng)目用地？
答：單獨(dú)選址的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，指有特殊選址需要要求，必須在城鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)用地范圍外選址的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如依托資源或有鄰避要求等。
14 問 129號文第二點(diǎn)提到當(dāng)季指標(biāo)不足的，可預(yù)支使用， 年底以省為單位統(tǒng)一核算，預(yù)支怎么做？第四季度是否可以預(yù)支下一年度指標(biāo)？各省前三年節(jié)余指標(biāo)有多少，怎么結(jié)轉(zhuǎn)？2020、2021年計(jì)劃指標(biāo)已備案，但沒掛鉤用地報件，是否可以撤回來？撤回后騰出的指標(biāo)是否可以當(dāng)作結(jié)轉(zhuǎn)指標(biāo)？
答：計(jì)劃核算是在年底算總賬，考慮到地方當(dāng)季盤活存量不多，計(jì)劃可能不足，允許地方可預(yù)安排使用。土地計(jì)劃是年度計(jì)劃，實(shí)行指令性管理，年度內(nèi)不能超計(jì)劃批地，第四季度不能預(yù)支下一年度計(jì)劃。結(jié)轉(zhuǎn)使用節(jié)余指標(biāo)的前提是當(dāng)年指標(biāo)確有不足，年底部里會根據(jù)各省計(jì)劃執(zhí)行情況，確定結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模。各省可使用節(jié)余指標(biāo)由部梳理核算后統(tǒng)一告知。以往年度計(jì)劃執(zhí)行數(shù)均已鎖定，往年計(jì)劃不允許修改，不允許撤回。近期，部將進(jìn)一步研究完善土地利用計(jì)劃管理系統(tǒng)相關(guān)功能。
用地預(yù)審
15 問 “探采合一”和“探轉(zhuǎn)采”油氣類及鉆井配套設(shè)施建設(shè)用地按規(guī)定不再進(jìn)行用地預(yù)審，針對備案類、以劃撥方式供地的油氣井類項(xiàng)目是否仍需要辦理選址意見書？
答：根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，以劃撥方式供地的油氣井類項(xiàng)目仍需要辦理選址意見書。
16 問 經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目不需辦理用地預(yù)審，但涉及到項(xiàng)目需立項(xiàng)的情況，與發(fā)改部門的項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)產(chǎn)生矛盾，該如何辦理？
答：自然資源主管部門需以129號文件為依據(jù)與發(fā)改等部門做好溝通解釋，文件明確不再辦理預(yù)審的項(xiàng)目，立項(xiàng)時不應(yīng)要求提供預(yù)審批復(fù)。
17 問 煤炭、金屬等礦產(chǎn)涉及鉆井配套設(shè)施的是否也包含在“探釆合一”和“探轉(zhuǎn)采”范圍內(nèi)？
答：“探釆合一”和“探轉(zhuǎn)采”油氣類及鉆井配套設(shè)施，不包括煤炭、金屬等礦產(chǎn)類型。
18 問 具備直接出讓采礦權(quán)條件，能否明確一下具體都要哪些條件？
答：具備直接出讓采礦權(quán)主要是指參考①原國土資源部 2006年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號）附件《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》中“可按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)類礦產(chǎn)（第三類）：石灰?guī)r（建筑石料用）、砂巖（磚瓦用）、天然石英砂（建筑、磚瓦用）、粘土 （磚瓦用）、頁巖（磚瓦用）②自然資源部2019年印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī) 〔2019〕7號）中“開展砂石土等直接出讓采礦權(quán)的，‘凈礦’出讓”。
19 問 能否明確露天煤礦接續(xù)用地范圍？接續(xù)用地是指采挖、堆土場范圍用地，還是包括其他配套設(shè)施用地？
答：露天煤礦接續(xù)用地是指在劃定礦區(qū)范圍內(nèi)依煤礦儲量情況和年度產(chǎn)能需求為保障接續(xù)生產(chǎn)而必需的新增建設(shè)用地。
20 問 不涉及永久基本農(nóng)田的跨省建設(shè)項(xiàng)目，由國家立項(xiàng)的，是否可以分省分別預(yù)審，報國家立項(xiàng)？
答：由國家立項(xiàng)的跨省建設(shè)項(xiàng)目，不論是否涉及占用永久基本農(nóng)田，均可以分省分別預(yù)審，報國家立項(xiàng)。
21 問 按《關(guān)于梳理國家重大項(xiàng)目清單加大建設(shè)用地保障力度的通知》（發(fā)改投資〔2020〕688號，以下簡稱688號文） 要求，需中央加大用地保障力度清單的項(xiàng)目按照保障機(jī)制一直在增列，是否將后期增列的項(xiàng)目一同納入也可以占用永久基本農(nóng)田？
答：國家重大項(xiàng)目清單，由國家發(fā)展改革委確認(rèn)后，將按工作機(jī)制推送我部。按程序確認(rèn)的增列項(xiàng)目同樣屬于允許占用永久基本農(nóng)田的國家重大項(xiàng)目范圍。
22 問 能否結(jié)合129號文、130號文有關(guān)規(guī)定，更新用地預(yù)審報件材料清單、審查報告范本？
答：部2022年8月25日已下發(fā)45號司函，更新了省級初審報告文本格式。
23 問 能否對線性工程進(jìn)一步明確區(qū)位變化的界定？
答：45號司函明確了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時，新組卷項(xiàng)目范圍重合度低于80%的，重新預(yù)審。
24 問 國家重大項(xiàng)目確需占用紅線，用地預(yù)審是否需要報國家？
答：需報自然資源部預(yù)審。
25 問 如何理解《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》（自然資規(guī)〔2018〕3號，以下簡稱3號文）和129號文、130號文關(guān)于“嚴(yán)格占用和補(bǔ)劃永久基本農(nóng)田論證”“涉及規(guī)劃土地用途調(diào)整的，重點(diǎn)審查是否符合允許調(diào)整的情形”和“涉及規(guī)劃土地用途調(diào)整的，審查是否符合法律規(guī)定允許調(diào)整情形，不再提交調(diào)整方案”的關(guān)系。預(yù)審階段不再提供土地調(diào)整方案后，涉及永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃的項(xiàng)目是否還需編制土地用途調(diào)整暨永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案？
答：為落實(shí)《土地管理法》第二十五條相關(guān)規(guī)定，規(guī)劃土地 用途調(diào)整方案在工作中隨建設(shè)項(xiàng)目在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時一并批準(zhǔn)。在用地預(yù)審階段涉及規(guī)劃土地用途調(diào)整的，僅重點(diǎn)審查是否符合允許調(diào)整的情形，不再提交規(guī)劃土地用途調(diào)整方案，在申請農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收時提交。但項(xiàng)目涉及占用永久基本農(nóng)田的，在用地預(yù)審時需提供永久基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃方案。
26 問 涉及占用生態(tài)保護(hù)紅線的，預(yù)審階段重點(diǎn)審查是否符合允許有限人為活動之外的國家重大項(xiàng)目范圍，預(yù)審組卷時生態(tài)保護(hù)紅線論證需做到什么深度？
答：在用地預(yù)審階段重點(diǎn)審查是否符合允許占用生態(tài)保護(hù)紅線的國家重大項(xiàng)目范圍，無需提交省級人民政府對項(xiàng)目占用生態(tài)保護(hù)紅線不可避讓的論證意見。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報批時，需提交占用生態(tài)保護(hù)紅線不可避讓的論證意見。
CJW.
發(fā)布日期：2024-09-02 
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